Teil 1: Einleitung
Teil 2: Die Richtlinien
Abschnitt 1: Fachkenntnisse der ORKBn
| 1 | Erforderliche Fachkenntnisse |
| 2 | Erwerb der Kenntnisse |
Abschnitt 2: Das Geschäft der Wirtschaftsregulierung
| 3 | Der ordnungsbehördliche Rahmen |
| 4 | Ziele, Funktionen und Befugnisse |
| 5 | Unparteilichkeit und Integrität |
| 6 | Fachliche Kompetenz |
| 7 | Informationsbedarf |
| 8 | Rechenschaftspflicht und Konsultation |
Abschnitt 3: Das Angebot von Versorgungsleistungen
| 9 | Angebotssicherung |
| 10 | Zugang für den Verbraucher |
| 11 | Belieferung sozial schwächerer Verbraucher |
| 12 | Leistungsnormen |
| 13 | Handhabung von Verbraucherbeschwerden |
| 14 | Umweltfragen |
Abschnitt 4: Der Preis von Versorgungsleistungen
| 15 | Preiskontrolle |
| 16 | Koppelung von Preis und Qualität |
| 17 | Förderung der Wirtschaftlichkeit von Anbietern |
| 18 | Finanzierungskosten der Anbieter |
| 19 | Investitionen |
Abschnitt 5: Wettbewerbsförderung
| 20 | Reduzierung von Monopol und Marktbeherrschung |
| 21 | Förderung der Entscheidungsfreiheit für Verbraucher |
| 22 | Bekämpfung wettbewerbsfeindlicher Praktiken |
von Sir John Bourn
Präsident des Rechnungshofes im Vereinigten Königreich
Vorsitzender der Arbeitsgruppe über die Überprüfung von Privatisierung
Eine der auffallendsten Nebenerscheinungen der Privatisierung ist die Entwicklung der Rolle wirtschaftlicher Regulierung zu einem Mittel zur Eindämmung der Macht monopolistischer oder marktbeherrschender Anbieter lebenswichtiger Versorgungsleistungen, die nun in privater Hand liegen. Den Aufsichtsstellen fällt die schwierige Aufgabe zu, die legitimen Interessen der Verbraucher abzuwägen gegenüber denen der Anbieter: wie lässt sich sicher stellen, dass die richtige Leistung zum richtigen Preis geboten wird? Und die wirtschaftliche Regulierung nimmt natürlich auch eine Reihe verschiedener Gestalten an und wird quer durch alle Sektoren der Volkswirtschaft angewandt, einschließlich der Wirtschaftszweige, die sich in öffentlicher Hand befinden und derer, die in privater Hand sind.
In den in diesem Schriftstück enthaltenen Richtlinien über die Prüfung der Wirtschaftsregulierung spiegeln sich die Erfahrungen nicht nur der ORKBn wieder, die Mitglieder der Arbeitsgruppe Privatisierung sind, sondern auch vieler anderer ORKBn, die sich an der diesen Richtlinien zugrunde liegenden Befragung zur wirtschaftlichen Regulierung durch INTOSAI im Jahre 1998 und an ihrer Überprüfung beteiligten. Aus den Erfahrungen geht klar hervor, dass die Leistung regulierter Unternehmen und deren Auswirkungen auf das Leben der Bürgerinnen und Bürger in immer mehr Ländern zu einer zunehmend brennenden und heiß debattierten Frage wird. Und in zunehmendem Maße wird von ORKBn erwartet, dass sie die Zweckmäßigkeit dieser Aufsichtssysteme bewerten und öffentlich darüber Bericht erstatten. Die Richtlinien sollen ORKBn bei der Bewältigung dieser schwierigen Aufgabe eine praktische Stütze sein. Ich kann sie nur empfehlen.
John Bourn
Seoul
Oktober 2001
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Albanien |
Neuseeland |
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Indien |
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Uruguay |
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Jemen |
Vereinigtes Königreich (Vorsitz) |
| Litauen |
Die Richtlinien: Zusammenfassung
Abschnitt 1: Fachkenntnisse der ORKBn
Richtlinien
Abschnitt 2: Das Geschäft der Wirtschaftsregulierung
Richtlinien
Abschnitt 3: Das Angebot von Versorgungsleistungen
Richtlinien
Abschnitt 4: Der Preis von Versorgungsleistungen
Richtlinien
Abschnitt 5: Wettbewerbsförderung
Richtlinien
Schlussfolgerung
Richtlinie
Die ORKB sollte ihre Kontrollpflichten in Bezug auf die Wirtschaftsregulierung identifizieren und sollte außer den für die Überprüfung des Budgets der Aufsichtsstelle erforderlichen Qualifikationen in der Finanzkontrolle feststellen, welche Fachkenntnisse sie benötigt um Wirtschaftlichkeitsprüfungen im Bereich der Wirtschaftsregulierung durchzuführen.
Begründung
Die ORKB ist häufig gleichzeitig Finanz- und Leistungsprüfer der Wirtschaftsregulierung.
Ob sie als Bestandteil eines Ministeriums organisiert ist oder als eigenständige Stelle, die Funktion der Wirtschaftsregulierung wird in den meisten Fällen von einer relativ kleinen Anzahl Personen ausgeübt, mit einem entsprechend geringen Verwaltungsbudget. Die Überprüfung der Handhabung dieses Budgets wird kaum besonders neuartige fachliche Fragen aufwerfen, obgleich die ORKB auf die Sorgfalt eingehen müssen wird, mit der das Geld ausgegeben wird (Richtlinie 5) sowie Themen wie die Beachtung von Gesetzgebung und interne Kontrollen anzusprechen haben wird.
Im Gegensatz dazu ist es wahrscheinlich, dass sich die Maßnahmen der Aufsichtsbehörde auf alle Bürger, die wichtigen Anbieter und möglicherweise auch auf die Konjunktur insgesamt auswirken. Sowohl als Steuerzahler wie auch als Konsumenten von Versorgungsleistungen regulierter Anbieter erwarten die Bürger zunehmend von der ORKB, dass sie Möglichkeiten zur Verbesserung der Wirtschaftlichkeit der Wirtschaftsregulierung und zur Verstärkung der Rechenschaftspflicht von Aufsichtsbehörden und der Empfänglichkeit der von ihnen regulierten Wirtschaftszweige aufweist.
Die ORKB muss Zugang zu einem Spektrum an Fachqualifikationen haben, um diesen Erwartungen entsprechen und Wirtschaftlichkeitsprüfungen der Aufsichtsstellen und /oder der Anbieter regulierter Versorgungsleistungen durchführen zu können. Zu diesen Befähigungen wird auch Kenntnis der vertraglichen und rechtlichen Grundlagen gehören, nach denen die Anbieter und die Aufsicht arbeiten, sowie Expertise in Wirtschaftsanalyse, Rechnungsführung und Statistik und in quantitativen wie qualitativen Bewertungsmethoden, sodass es möglich ist die Auswirkungen aufsichtsbehördlicher Entscheidungen auf Anbieter und ihre Kunden zu beurteilen. Die ORKB wird außerdem Kenntnisse in Disziplinen wie Benchmarking, Kosten-Nutzen-Analyse, Risikoanalyse und Meinungsumfrage benötigen.
Mit derartigen Fähigkeiten ausgestattet unternehmen ORKBn Prüfungen einer Reihe von Wirtschaftsaufsichtsbehörden und der von diesen regulierten Industrien, häufig in höchst fachgerichteten und spezifischen Bereichen. In einem Land hat etwa die ORKB Prüfungen der Geschäftstätigkeit staatlicher Banken durchgeführt, wobei Fragen wie das Kapital, andere Vermögenswerte, Erträge und Barmittel der Banken sowie ihr finanzieller Status untersucht wurden [Argentinien].
Richtlinie
Die ORKB sollte die für eine autoritative Durchführung von Wirtschaftlichkeitsprüfungen im Bereich der Wirtschaftsregulierung erforderlichen internen Kernqualifikationen feststellen und sichern und sollte diese Fähigkeiten wo nötig durch die Unterstützung externer Sachverständiger ergänzen.
Begründung
Es käme die ORKB sehr teuer, würde sie versuchen alle erforderlichen Qualifikationen für die Überprüfung aller Aspekte der Wirtschaftsregulierung zu rekrutieren und intern beizubehalten. Mit wachsenden Forderungen der Verbraucher nach besseren Versorgungsleistungen und im Rahmen von Privatisierungen wird die ORKB vermutlich immer mehr Aufsichtsstellen prüfen müssen, die ein immer größeres Spektrum an regulierten Versorgungsleistungen an Bürger liefern. Die ORKB muss entscheiden, welche der erforderlichen Qualifikationen sie intern als Teil ihrer Kerntätigkeit fördern sollte und welche sie von Fall zu Fall extern einkaufen sollte – dabei ist zu bedenken, dass die Zusammensetzung der notwendigen Kenntnisse sich angesichts des schnellen Wandels im Aufsichtswesen wahrscheinlich ebenfalls ständig weiter entwickeln wird, sodass die ORKB ihre Grundqualifikationen möglicherweise regelmäßig daran anpassen muss.
Die Erhebung von INTOSAI zur Aufsichtsprüfung ergab, dass viele ORKBn derartige Wirtschaftlichkeitsprüfungen ausüben. Eine Reihe von ORKBn bauen Teams auf, die sich auf die Prüfung der Wirtschaftsregulierung spezialisieren und ihre Qualifikationen bei Bedarf kurzfristig durch externe Beratung über jüngste Entwicklungen ergänzen.
ORKBn finden den gegenseitigen Austausch von Erfahrungen und Informationen zur Prüfungsmethodik und den Austausch von abgestellten Mitarbeitern hilfreich. Es gibt noch Spielraum zur Intensivierung derartiger Programme zum Erfahrungs- und Personalaustausch, beispielsweise innerhalb regionaler Gruppierungen von INTOSAI oder auch zwischen ORKBn, die ähnlichen Herausforderungen gegenüber stehen. Diese ORKBn könnten zum Beispiel gemeinsame oder parallel geführte Prüfungen durchführen, wo ihnen bei ähnliche Themen der Wirtschaftsregulierung die Anwendung ergänzender Methoden zur Wirtschaftlichkeitsprüfung zugute kommen würden.
Es kann für die ORKBn auch wertvoll sein, sich um Abstellung von Personal an Aufsichtsbehörden zu bemühen um mehr Erkenntnisse über die Funktionsweise von Wirtschaftsregulierung und Expertise zu gewinnen, die bei späteren Wirtschaftlichkeitsprüfungen angewendet werden können. Die ORKBn könnten auch den Wunsch haben, von den Aufsichtsbehörden abgestelltes Personal zu übernehmen, sodass diese Mitarbeiter mehr über die Funktion der Wirtschaftlichkeitsprüfung erfahren können.
Richtlinie
Um in Wirtschaftlichkeitsprüfungen einzutreten muss die ORKB den Kontext, in dem der Wirtschaftsregulator arbeitet, klar erkennen.
Begründung
Die Einzelheiten der Wirtschaftsregulierung unterscheiden sich von Land zu Land und zwischen Industriezweigen, aber es gibt viele gemeinsame Ziele, insbesondere: zu gewährleisten dass regulierte Unternehmen Grunddienstleistungen zu einem angemessenen Preis an die Öffentlichkeit liefern; die Konsumenten von dem Missbrauch von Monopolmacht zu schützen; soziale Zielsetzungen zu erfüllen; und bei der Verfolgung dieser Ziele den Wettbewerb zu fördern. Die ORKB muss die Dynamik verstehen, mit der die Aufsicht und die ihr Unterstehenden miteinander und mit Verbrauchern umgehen, damit sie die Auswirkungen der Regulierung untersuchen kann.
In vielen Ländern werden Aufsichtsfunktionen direkt von Ministerien erfüllt. In anderen können es subsidiäre Aufsichtskommissionen sein, die der Regierung gegenüber verantwortlich sind [Indien]. In einer wachsenden Minderheit der Fälle wird die Regulierung separat von der Regierung ausgeübt, im Normalfall durch öffentliche Stellen (normalerweise Vorstände, manchmal Einzelpersonen, aber auch Firmen des Privatsektors) oder durch Selbstregulierung. Manchmal ist die Aufsichtsfunktion branchenspezifisch, sie läuft etwa über Stellen, die bei der Privatisierung von Monopolanbietern für öffentliche Dienste eingerichtet werden; in einigen Fällen wird sie durch eine allgemeine Aufsichtsbehörde erfüllt, wie die allgemeine Wettbewerbsaufsicht. Vielfach kann die betroffene Industriebranche der Aufsicht einer Reihe von Stellen unterstehen, etwa Ministerien und spezifischen oder allgemeinen Aufsichtsstellen, jeweils mit Befugnissen und Verantwortungsbereichen, die sich mithin ergänzen bzw. überschneiden oder die kollidieren. Die ORKB muss wissen, wie sich die Tätigkeit oder Untätigkeit anderen Institutionen auf die von der Aufsicht getroffenen Entscheidungen auswirken könnte und muss dies berücksichtigen bei der Feststellung des Umfangs und der Durchführung ihrer Prüfung [Polen].
In einer Branche, die privatisiert wird – insbesondere mit Monopolmacht – ist es wichtig, dass zur Zeit der Privatisierung eine angemessene Aufsichtsstruktur umgesetzt wird, da sich Fehler im Nachhinein nur schwer korrigieren lassen [Russland]. Außerdem ist es wichtig, die von privatisierten Firmen erwarteten Normen zum Zeitpunkt der Privatisierung zu klären [Sambia].
Regulierte Märkte ändern sich ständig. Manchmal vollzieht sich der Wandel sehr rasch, wie bei der Telekommunikation. Die ORKB wird prüfen müssen, wie der Aufsichtsrahmen mit diesen Entwicklungen zurecht kommt, sodass er nicht fortschrittshemmend wirkt und Beispiele guter Praxis erkennt und bekannt macht, wo Aufsichtsbehörden flexibel auf die Herausforderung des Marktumbruchs reagiert haben.
Richtlinie
Die ORKB muss die Zielsetzungen, Funktionen und Befugnisse der Aufsichtsbehörde klar verstehen, um zu untersuchen wie wirksam diese ihre Aufgaben erfüllt.
Begründung
Aufsichtsbehördliche Ziele sind in den meisten Fällen gesetzlich festgeschrieben, werden aber manchmal auch von der Regierung oder der Aufsichtsstelle selbst erarbeitet. Die ORKB sollte die Befugnisse untersuchen, mit denen die Aufsichtsstelle betraut ist, um zu prüfen, ob eine ausreichende Rechtsgrundlage für ihre Arbeit besteht. Die ORKB sollte außerdem in Betracht ziehen, welchen rechtlichen oder anderweitigen Einschränkungen die Aufsichtsbehörde unterliegt, sowie die Frage, wie sich diese auf ihre Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit bei der Ausübung ihrer Funktionen auswirken können. Die ORKB wird selbstverständlich auch genaue Kenntnis der Entscheidungsfindungsprozesse (sowohl formell wie informell), der Informationssysteme und internen Kontrollsysteme der Aufsichtsbehörde besitzen müssen.
Aufsichtsstellen müssen im Allgemeinen eine Reihe von Zielsetzungen anstreben, von denen einige unter Umständen mit anderen kollidieren; zum Beispiel sollen sie die Lieferung von grundlegenden Versorgungsleistungen wie Wasser sichern, aber gleichzeitig auch den Verbraucher vor Monopolmissbrauch schützen; sie sollen Wettbewerb und Neuerung im Angebot von Versicherungsleistungen und Altersversorgung nicht hemmen, dabei aber gleichzeitig die wirtschaftliche Robustheit der entsprechenden Dienstleister sorgfältig überwachen. Bei der Untersuchung der Funktionen der Aufsichtsstelle im Rahmen dieser Zielsetzungen sollte die ORKB Sorge tragen, die von der Aufsichtsstelle verfolgten Grundsatzziele nicht auf ihre Gültigkeit hin zu hinterfragen. Aber die ORKB muss Klarheit gewinnen über den Inhalt dieser Ziele, sodass sie untersuchen kann, inwieweit die Aufsichtsbehörde ihrer Verantwortung gerecht wird und ob die aktuelle Aufsichtsstruktur ihre erklärten Zielsetzungen in angemessener Form anspricht.
Wenn Ziele sich widersprechen, muss die ORKB berücksichtigen, ob die Aufsichtsstelle ein nachvollziehbares Gleichgewicht gefunden hat, etwa zwischen wirtschaftlichen und sozialen Zielsetzungen, oder auch innerhalb bestimmter Ziele. Zum Beispiel könnte im Bezug auf die Optimierung der Vorteile für den Verbraucher Druck seitens der Aufsicht für Niedrigstpreise auf kurze Sicht die Entwicklung von Wettbewerb und die daraus folgenden langfristigeren Vorteile verzögern. Die Entscheidung über die Handhabung derartig widerstreitender Ziele liegt bei der Aufsichtsstelle: die ORKB sollte Sorge tragen, die Verantwortung der Aufsicht für die Festlegung von Prioritäten nicht zu usurpieren. In einem Land [Vereinigtes Königreich] untersuchte die ORKB, wie ausgewogen vier große Aufsichtsstellen bei der Ausübung ihrer gesetzlichen Pflichten waren, insbesondere auf den Schutz der Interessen des Verbrauchers hin, wobei die Anbieter jedoch gleichzeitig ihre regulierten Tätigkeiten finanzieren können mussten. Die ORKB verglichen und stellten ihre Befugnisse, Pflichten und Prioritäten gegenüber und stellten Unterschiede zwischen ihnen fest. Die Aufsichtsstellen arbeiten seitdem an einem einheitlicheren Ansatz bei einer Reihe von Themen, die sich von Konsultationspraktiken bis hin zu Techniken zur Berechung der Anlagerenditen reichen, die für Anbieter regulierter Versorgungsleistungen erforderlich sind.
Richtlinie
Die ORKBn sollten untersuchen, welche Regelungen und Verfahren bestehen um zu gewährleisten, dass die Aufsichtsfunktionen ordnungsgemäß und ehrlich erfüllt werden und dass Fällen angeblich unvorschriftsmäßiger Praktiken seitens der Aufsichtsstelle oder ihrer Mitarbeiter nachgegangen wird.
Begründung
In den meisten Ländern machen regulierte Wirtschaftszweige einen beträchtlichen Teil des Bruttoinlandsproduktes aus und sie haben Auswirkungen auf die wirtschaftlichen Interessen von Millionen Bürgern. Die Verbraucher müssen Zuversicht haben, dass die Aufsichtsbehörde in der Lage ist ihre Interessen im Angesicht dominanter Anbieter zu verteidigen. Und die Anbieter müssen Zuversicht haben, dass die Aufsichtsbehörde nicht versuchen wird ihnen faire Erträge für faire Leistungsniveaus vorzuenthalten.
Damit die Aufsichtsstelle wirtschaftlich arbeiten und allgemeine Akzeptanz für ihre Arbeit finden kann, muss sie frei von politischem Druck sein und dem Einfluss regulierter Anbieter gegenüber widerstandsfähig, sodass ihre Entscheidungen unparteiisch im öffentlichen Interesse gefällt werden. Die ORKB muss prüfen, ob die Aufsichtsstelle angemessene Regelungen und Verfahren eingerichtet hat und betreibt, mit deren Hilfe sie derartigem Druck widerstehen kann, wo immer er herrührt; sollte es Abweichungen von etablierten Regeln und Verfahren geben, so sollte die ORKB die Gründe dafür prüfen, u. a. ob die betreffenden Verfahren aktualisiert werden müssen. Ein wichtiger Bereich ist die Frage, ob die Aufsichtsbehörde Regeln befolgt hat, die zur Vermeidung von Interessenkonflikten gedacht sind, wie das Verbot bestimmter Aktivitäten für Mitarbeiter: etwa Besitz von Aktienanteilen an regulierten Gesellschaften, Annahme von substanziellen Geschenken von Anbietern oder Aktivitäten aus eigener Initiative, die mit einer Tätigkeit für Anbieter in Verbindung stehen oder die von der Aufsichtsbehörde vertraglich beschafft wurden [Peru]. Die ORKB sollte sich auch der Risiken einer Beschlagnahmung durch die Industrie bewusst sein, die das Resultat des Drucks sein kann, den mächtige Anbieter mit beträchtlich mehr Ressourcen als die Aufsichtsbehörde ausüben. Außerdem besteht umgekehrt die Gefahr, dass aufsichtsbehördliche Entscheidungen, die eine Hilfestellung für Verbraucher darstellen sollen, etwa zu Preisen oder zur Gewinnkontrolle, die Rentabilität von Anbietern und damit das Angebot an grundlegenden Diensten in Frage stellen könnten.
Aufsichtstellen sollten angemessene Aufzeichnungen mit Entscheidungsbegründungen führen, damit die ordnungsgemäße Durchführung öffentlicher Geschäfte gesichert ist und aus Gründen der Rechenschaftspflicht. In einem Land [Vereinigtes Königreich] verbesserte eine Aufsichtsstelle infolge einer Untersuchung durch ORKB und Parlament ihre Dokumentationsverfahren um die Gründe für wichtige Entscheidungen klarer zu belegen.
Richtlinie
Die ORKB sollte untersuchen, welche Maßnahmen die Aufsichtsbehörde ergriffen hat, damit gewährleistet ist, dass sie ausreichend kompetentes Personal und Zugriff auf fachkundige Beratung hat, sodass sie ihre Funktionen mit angemessener Kenntnis der regulierten Anbieter und der Märkte wo diese tätig sind erfüllen kann.
Begründung
Aufsichtsstellen müssen sich selbst auf dem Laufenden halten über die Anbieter, die sie regulieren. Dabei bestehen gegensätzliche Risiken: auf der einen Seite, dass man so große Distanz von den Anbietern hält, dass man nicht informiert ist und damit das Vertrauen der Industrie verliert (wichtig, wenn die Aufsicht konstruktiv sein soll); auf der anderen, dass man zu eifrig mit der Industrie zusammen arbeiten will, insbesondere mit ihren bestehenden Mitgliedern, die möglicherweise Neuerung bremsen und neue Markteintritte erschweren wollen. Die Provenienz der Aufsichtsbehörde und ihrer Schlüsselkräfte ist ein wichtiger Bestandteil bei der Behandlung dieser Fragen; Einstellung von Personen mit vielfältigen Werdegängen und aus verschiedenen Disziplinen sowie regelmäßige Versetzung wichtigen Aufsichtspersonals und Zugang zu angesehenen externen Sachverständigen können bedeutend sein bei der Sicherung von Kompetenz wie Unabhängigkeit.
Die ORKB sollte prüfen, ob die Aufsichtsmitarbeiter die erforderlichen Fachkenntnisse für die zielgerichtete Ausübung ihrer Funktionen haben und ob sie auf dem neuesten Kenntnisstand sind im Bezug auf fachspezifische Entwicklungen, die für den Sektor wo sie tätig sind von Belang sind [Peru]. Die ORKB könnte sich auch Fragen ansehen wie das Verhältnis zwischen externer Beratung und interner Expertise und ob das Aufsichtspersonal die Bandbreite an Disziplinen, an Sachverstand und Erfahrung wiederspiegelt, die bei der Aufsichtsstelle tatsächlich notwendig ist und wie wirtschaftlich und zweckmäßig es arbeitet. In einem Land [Polen] fand die ORKB, dass die Energieaufsichtsstelle die Kenntnisse ihrer Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter durch ein umfassendes Schulungsprogramm verbessert und aktualisiert hatte, das auch Erfahrungen aus dem Ausland umfasste. In einem anderen Land [Vereinigtes Königreich] versucht die Aufsichtsstelle für die Telekommunikationsbranche auf eine Empfehlung der ORKB hin mehr Personal mit relevanten Sachkenntnissen in dieser Branche zu rekrutieren und hat ihr Schulungsprogramm überarbeitet um die betriebswirtschaftlichen Qualifikationen ihrer Mitarbeiter zu festigen.
Richtlinie
Die ORKB sollte feststellen, ob die Aufsichtsstelle in der Lage ist ausreichend zuverlässige Informationen über Anbieter einzuholen um ihre Funktionen wirtschaftlich und zweckmäßig zu erfüllen.
Begründung
Aller Wahrscheinlichkeit nach wissen Aufsichtsstellen weniger über die Geschäftstätigkeit der von ihnen regulierten Anbieter als diese Anbieter selbst. Und es ist anzunehmen, dass sie bei der Suche nach Informationen, die sie benötigen um ihre Aufsichtsfunktionen zu erfüllen, weitgehend auf Anbieter angewiesen sind. Anbieter sind viel stärker eingebunden in das Tagesgeschäft ihres Unternehmens und es ist ihnen möglich die Weitergabe von Informationen über ihr Unternehmen an die Aufsichtsstelle zu kontrollieren. In einem Land [Polen] erteilte die Energieaufsichtsstelle einem Anbieter eine Konzession ohne dessen Vermögenslage hinlänglich zu durchleuchten. Sechs Monate später ging der Anbieter bankrott.
Dieses Ungleichgewicht kann die Aufsichtsbehörde von einigen ihrer Ziele abbringen. Zum Beispiel kann die Aufsicht das Ziel haben, den Preis eines Anbieters in der Nähe seiner Kosten festzusetzen. Die Aufsichtsstelle hat weniger Informationen über die Kosten des Anbieters als der Anbieter selbst, der einen Anreiz hat die Kosten zu überschätzen damit er die Aufsicht überzeugen kann, dass er einen höheren Preis festsetzen können muss.
Die ORKB sollte bedenken, welche Maßnahmen die Aufsichtsbehörde ergreifen kann um diesen Informationsnachteil zu verringern. Dazu wird man den Informationsbedarf der Aufsichtsstelle prüfen müssen, die Angemessenheit der Befugnisse der Aufsicht zur Einholung von Information von Anbietern und auch ob die Aufsichtsbehörde ihren Informationsbedarf mit Anbietern abgestimmt hat (Datenerfassung ist teuer und Kosten lassen sich reduzieren, wenn die Art der Informationen vorab vereinbart wird) Will die Aufsichtsbehörde Informationen mehrerer Anbieter und/oder über eine bestimmte Zeitspanne hinweg vergleichen (Benchmarking), dann ist es wichtig, dass die Informationen in einem Standardformat erfasst werden. Die Aufsicht muss sich außerdem darauf verlassen können, dass ihr zugeleitete Informationen akkurat und zuverlässig sind. In einem Land [Vereinigtes Königreich] fordert die Wasseraufsichtsbehörde beispielsweise von Anbietern, dass sie unabhängige Sachverständige einsetzen, die gesetzlich verpflichtet sind der Aufsichtsstelle Bericht zu erstatten über die Qualität der von Anbietern gelieferten Informationen.
Im größeren Rahmen wird die ORKB weiter untersuchen müssen, ob das Aufsichtsregime Strafen und Anreizmaßnahmen enthält, mit denen die Beistellung akkurater Informationen ermutigt werden soll. Einige Aufsichtsstellen haben zum Beispiel Befugnisse zur Verhängung von Strafen für Anbieter, in Form von Bußgeldern oder von Auferlegung strikterer Preiskontrollen. Und in einigen Ländern werden derartige Befugnisse durch Anreize ausgeglichen; dabei wird anerkannt, dass Anbieter, die glauben, ihnen werde eine Kostensenkung keine Vorteile einbringen, kaum Anreiz haben werden die Aufsicht wissen zu lassen, dass dazu Spielraum besteht, dass hingegen Anbieter eher kooperationsbereit sind, wenn die Vorteile einer Kostensenkung Anbietern wie Verbrauchern gleichermaßen zugute kommen können (Richtlinie 15).
Richtlinie
>Die ORKB sollte untersuchen, welche Schritte die Aufsichtsbehörde zur Unterstützung der Überprüfung ihrer Entscheidungen und Handlungen durch Parlament und Öffentlichkeit unternommen hat, einschließlich ihrer Konsultationsvorkehrungen mit Beteiligten, unter gebührender Berücksichtigung des Bedarfs nach Wahrung kommerzieller Vertraulichkeit, wenn diese nachweislich im öffentlichen Interesse liegt.
Begründung
Ob die Aufsichtsfunktion in einem Ministerium durchgeführt wird oder sich vor ihm verantworten muss oder fiskalisch unabhängig ist, sie ist eine Funktion, die im öffentlichen Interesse ausgeübt wird und es besteht ein Bedarf, dass die Aufsichtsstelle für ihre Geschäftstätigkeit rechenschaftspflichtig sein soll um ihre Legitimität in den Augen der Öffentlichkeit zu zeigen. Die Berichte der ORKBn können zur Wahrung dieser Rechenschaftspflicht einen erheblichen Beitrag leisten.
In vielen Fällen haben Anbieter (aber im Allgemeinen nicht Verbraucher) ein Recht auf gerichtliche Berufung gegen die Entscheidungen der Aufsichtsstelle. Die von Aufsichtsstellen durchgeführte Konsultation und die Erklärungen, die sie für ihre Entscheidungen abgeben, sollen der öffentlichen Überprüfung ihrer Handlungen dienlich sein. Je größer ihre Flexibilität und ihr Urteilsermessen, desto stärker ist das Argument für Transparenz in ihrer Entscheidungsfindung zur Stützung der öffentlichen Meinung. Es kann jedoch echte Probleme der kommerziellen Vertraulichkeit geben, etwa im Finanzsektor, wo der Erhalt von Stabilität und Vertrauen ein Kernziel der Aufsichtsführung ist, und wo übermäßig rigide Forderungen nach Enthüllung die wahre Geschäftsführung zu einer streng vertraulichen Sache werden lassen könnten. Nichtsdestotrotz sollten Aufsichtsstellen versuchen ihre Handlungen so offen wie möglich zu erklären. Konsultation kann vielfältigste Formen annehmen, unter anderem öffentliche Anhörungen, Offenlegung der Arbeitsmethoden der Aufsichtsstelle, was etwa ihre Bewertung von Beweismaterial und ihre Entscheidungsbasis umfasst, wie auch offizielle Schriftstücke zur Konsultation. Der Bedarf nach angemessener Konsultation muss abgewogen werden gegen die Risiken, die eine übermäßig schwerfällige und legalistische Gestaltung des Verfahrens bergen würde.
Die ORKB sollte untersuchen, ob die Aufsichtsstelle alles in ihren Mächten stehende tut, um im Voraus zu konsultieren bei den Themen, die sie zu berücksichtigen hat bevor sie zu einer wichtigen Entscheidung kommt; um die Gründe für getätigte Entscheidungen zu erklären; und um, soweit sie dazu in der Lage ist, die finanziellen und anderweitigen Informationen zu veröffentlichen, die ihrer Ansicht nach die jeweiligen Schlussfolgerungen rechtfertigen, zu denen sie gelangt ist. In einem Land [Vereinigtes Königreich] hat die Arbeit der ORKB Aufsichtsbehörden zu größerer Offenheit und vermehrter Konsultation mit Beteiligten ermutigt.
Ein wesentlicher Aspekt öffentlicher und parlamentarischer Prüfung bezieht sich auf die mit dem jeweiligen Aufsichtswesen verbundenen Kosten und Nutzen. Bei der Untersuchung dieser Aspekte sollte die ORKB erwägen, in wie weit die Aufsichtsstelle bei regulativen Entscheidungen mögliche Kosten- und Nutzenfaktoren berücksichtigt, und ob die Aufsichtsbehörde diese in regelmäßigen Abständen bewertet und über sie Bericht erstattet, etwa in Berichten an Regierung und Parlament. Je nach ihren Feststellungen mag die ORKB die Durchführung einer Kosten-Nutzen-Bewertung der untersuchten regulativen Vorkehrungen zu erwägen haben.
Richtlinie
Die ORKB sollte die von der Aufsichtsstelle getroffenen Vorkehrungen untersuchen, die gewährleisten sollen, dass Anbieter zumindest die gesetzlich vorgesehenen Grundleistungen liefern und dass Verbraucher entschädigt werden wenn Versorgungssausfälle auftreten.
Begründung
Die Lieferung von Gütern wie Gas, Wasser und Strom ist für alle Bürger von fundamentaler Bedeutung; gleichfalls sind es vertrauenswürdige Finanz- und Bankdienstleistungen und sichere und verlässliche öffentliche Transportsysteme. Vielfach werden die Sicherheitsforderungen, im Rahmen derer Anbieter arbeiten müssen und die sie anerkennen, als absolut betrachtet, beispielsweise, wenn sie auf Preiskontrollen eingehen. Die Überwachung der Versorgungsleistung von Anbietern im Vergleich zu diesen Sicherheitsforderungen obliegt häufig der Gesundheitsaufsicht und nicht der Wirtschaftsregulierung.
Die ORKB sollte prüfen, wie sich die Wirtschaftsregulierungsstelle davon überzeugt, dass Anbieter den nötigen Service erbringen. Dabei wird es sich wohl darum handeln, Informationen von Anbietern wie Verbrauchern einzuholen (z.B. durch Befragungen) sowie von der Aufsichtsbehörde.
Sollte der Anbieter die erforderliche Versorgungsleistung nicht erbringen, kann die Aufsichtsstelle in der Lage sein Verbraucherinteressen zu schützen und zu gewährleisten, dass etwa fällige Entschädigungen geleistet werden. Die ORKB sollte prüfen, ob die Aufsichtsstelle in diesen Bereichen für den Verbraucher gehandelt hat. In einem Land führten Aufsichtsmaßnahmen zur Bereitstellung neuer Versorgungsleistungen für Telefon, Elektrizität und Wasser in ländlichen Gebieten (Guyana). Und in einem anderen Land reduzierte die Aufsichtsstelle das Einkommen eines Wasserunternehmens um £40 Mio. nach schwerwiegendem Versagen des Unternehmens bei der Bereithaltung angemessener Wasserbestände (Vereinigtes Königreich). Aufsichtsstellen müssen sich auch hüten vor der Gefahr, dass die zur Wirtschaftlichkeitsverbesserung gebotenen Anreize für Unternehmen (Richtlinie 17) gegen die Interessen der Verbraucher laufen könnten, etwa durch unzureichende Sicherheitsvorkehrungen im öffentlichen Verkehrswesen oder verzögerte Reaktionen auf Meldungen über Gasleitungslecks.
Richtlinie
Die ORKB sollte untersuchen, wie die Aufsichtsbehörde versucht hat den Zugang von Verbrauchern zu Versorgungsleistungen zu sichern und ob verhindert wird, dass Anbieter ungerecht zwischen verschiedenen Verbrauchergruppen diskriminieren.
Begründung
Es ist wichtig, dass Verbraucher hinreichenden Zugang zu regulierten Versorgungsleistungen haben. Die Aufsichtsstelle muss eventuell eingreifen, um sozial unausgewogene Ergebnisse für bestimmte Verbrauchergruppen zu vermeiden (z.B. Landbevölkerung) oder dass Verbrauchern die Lieferung ohne guten Grund verweigert wird. Häufig sind Aufsichtsstellen gehalten, die Interessen von Minderheiten zu wahren. In einem Land hat die Aufsicht beispielsweise Verbesserungen des Busdienstes für Behinderte erreicht [Argentinien].
Auch sollte der Komfort für Verbraucher berücksichtigt werden. Telefonbenutzer ärgern sich beispielsweise über die Unannehmlichkeiten und Kosten, die erwachsen, wenn Telefonunternehmen ihre Vorwahlen häufig und ohne angemessene Konsultation ändern. In einem Land hat die Aufsichtsstelle diese Probleme gelöst, indem sie eine Beratergruppe zu Telefonnummern einrichtete, an der sowohl die Industriebranche wie auch Verbraucher beteiligt waren [Neuseeland]. Und Aufsichtsbehörden führen mehr und mehr Verbraucherumfragen durch um etwa herauszufinden wie wichtig ihnen bestimmte Versorgungsleistungen sind und wie viel sie für verbesserten Service zu zahlen bereit wären. Mit derartigen Methoden sollten die Aufsichtsstellen umfassender in der Lage sein, die Forderungen seitens der Verbraucher nach besserem Zugang zu verbesserten Versorgungsleistungen zu erfüllen. Die ORKB kann bei der Untersuchung und Veröffentlichung von Beispielen guter Vorgehensweisen eine wichtige Rolle spielen.
Richtlinie
Die ORKB sollte untersuchen, wie die Aufsichtsstelle überwacht, ob Anbieter gemäß ihren gesetzlichen Verpflichtungen auch sozial schwächeren Gruppen Zugang ermöglichen.
Begründung
In vielen Ländern, nicht zuletzt in Entwicklungsländern, können hohe Preise für Grundleistungen ein Hemmnis sein, dessentwegen Verbraucher kein angemessenes Serviceniveau erhalten. Die Aufsichtsstelle kann Befugnisse zur Durchsetzung einer Preissenkung auf ein Niveau haben, das es Verbrauchern gestattet für den berechneten Preis ein angemessenes Leistungsniveau zu erhalten. Viele Aufsichtsbehörden beginnen nun in dieser Weise im Namen des Verbrauchers zu handeln. In einem Land forderte die Aufsichtsbehörde von der Telefonindustrie ein spezielles kostengünstiges Programm für diejenigen Verbraucher, die sich andernfalls kein Telefon leisten könnten [Vereinigtes Königreich].
Gruppen mit Niedrigeinkommen sind besonders gefährdet weil anzunehmen ist, dass die Kosten von Grundleistungen einen hohen Anteil ihrer Ausgaben ausmachen. Häufig wird den Aufsichtsbehörden die Verantwortung für die Überwachung des Versorgungsangebots übertragen und dafür, dass sie Anbieter auffordern Sondermaßnahmen zur Unterstützung derartiger Gruppen zu treffen. Die ORKBn sollten prüfen, ob allen Verpflichtungen, die den Anbietern auferlegt werden (auch solche, die aus Gesetzgebung zur Sozialversicherung erwachsen) Folge geleistet wird. Maßnahmen in diesen Bereichen können zu relativ dramatischen Verbesserungen in der Behandlung sozial schwächerer Gruppen führen. Zum Beispiel führten Schritte seitens der Aufsichtsbehörde zu einer Verringerung in der Zahl der Personen, deren Stromversorgung abgestellt wurde von 55.000 im Jahre 1990 auf 471 im Jahre 1997 [Vereinigtes Königreich]. Die ORKB kann Situationen beleuchten, wo schwächeren Gruppen zwar potenziell Preissenkungen zugute kommen könnten, dieser Vorteil jedoch manchmal nicht das erwünschte Ausmaß hat. In einem Land fielen beispielsweise nach der Einführung von Wettbewerbern bei der Gasversorgung für Haushalte die Preise real für alle Verbraucher. Die eingesparte Summe war jeweils abhängig davon, wie die Verbraucher ihre Rechnungen beglichen. Im Allgemeinen kamen die Senkungen den Verbrauchern erheblich mehr zugute, die per Abbuchung aufgrund einer Einzugsermächtigung zahlten, als denen, u. a. den Armen, die Münzzähler verwenden [Vereinigtes Königreich].
Häufig sind sich Verbraucher ihrer Rechte nicht bewusst. Dies trifft oft zu in Wirtschaftszweigen wie den Finanzdienstleistungen, wo einige Verbrauchergruppen trotz des möglicherweise erheblichen Wettbewerbs am Markt benachteiligt sind, weil sie das Fachwissen zur ordentlichen Bewertung der angebotenen Produkte nicht besitzen bzw. nicht erlangen können. In derartigen Fällen kann die Aufsichtsstelle eine wichtige Rolle spielen beim Schutz der Öffentlichkeit vor unredlichen Händlern. Die ORKBn werden untersuchen müssen, wie wirksam sich derartige Maßnahmen erweisen. In einem Land schützte die Aufsichtsstelle die Bevölkerung vor einem Betrugsrisiko, indem sie die Geschäftstätigkeit von 56 Finanzunternehmen einstellte [Thailand].
Wo der Staat Privatunternehmen für spezifische Zwecke subventioniert, wie etwa zur Senkung der Preise, die Verbraucher zahlen, muss die ORKB ebenfalls prüfen, ob die Subventionen ordnungsgemäß für den beabsichtigten Zweck verwendet werden.
Richtlinie
Die ORKBn sollten untersuchen, was die Aufsichtsbehörde unternommen um Mindestnormen für Versorgungsleistungen am Verbraucher einzurichten, um die Versorgungsleistung von Anbietern zu überwachen und um Verbesserungen zu erreichen, wenn die Leistung der Anbieter diesen Normen nicht genügt.
Begründung
Leistungsnormen sind wichtig für Verbraucher, ob es sich um einen Wettbewerbsmarkt oder ein Monopol handelt. An einem Wettbewerbsmarkt werden Verbraucher, wenn sie einmal wissen, welche Servicequalität die einzelnen Anbieter liefern sollten, eine besser fundierte Auswahl zwischen den Anbietern treffen können. Und wenn der Anbieter ein Monopol innehat sind Leistungsnormen wichtig, weil der Anbieter dann versuchen könnte die Servicequalität zu mindern um seine Gewinne zu steigern. Normen sind auch von Bedeutung wenn der Service von einer Regierungsstelle geleistet wird. In einem Land wurden etwa für die zur Beantwortung von Anfragen von Bürgern erforderliche Zeit Zielwerte eingeführt und dies hatte positive Auswirkungen [Dänemark].
Die Aufsichtsstelle muss sich absichern gegen eine mögliche Minderung in der Qualität der Versorgungsleistungen infolge von Preiskontrollen. Es besteht oft eine starke Korrelation zwischen dem Niveau der berechneten Preise und der Servicequalität. In einem Land hat die Aufsicht diese Korrelation berücksichtigt, indem sie allgemeingültige Serviceforderungen und einheitliche Preise für den Postverkehr festlegte [Vereinigte Staaten]. Wenn die Qualität der Versorgungsleistungen erheblich verringert ist, kann dies ein Argument für eine Forderung der Aufsichtsbehörde nach einer entsprechenden Preissenkung sein.
Einige Aufsichtsstellen können Anbieter mit Strafen belegen, die ihre Pflicht zur Versorgungsleistung nach bestimmten Normen nicht erfüllt haben. Zum Beispiel mussten Anbieter von Personenbahndiensten in einem Land wegen minderwertiger Versorgungsleistungen £24 Mio. an Bußgeldern entrichten [Vereinigtes Königreich]. In Fällen, wo sich der Anbieter verpflichtet bessere Leistungen zu erbringen, kann die Aufsichtsstelle eine Preissteigerung gestatten, die höher ist als erwartet weil sie eine Verbesserung der Servicenormen fördern möchte. Im selben Land erhielten also Anbieter im Personenbahnverkehr die überdurchschnittliche Serviceleistungen erbrachten, Sonderzahlungen von £20 Mio. Die ORKBn müssen prüfen, ob Anreizsysteme, u. a. diejenigen, die sowohl Bußgelder wie Belohnungen umfassen, in der Praxis den Anbietern zum Erreichen ihrer Leistungsziele verhelfen.
Wenn kein Wettbewerb besteht oder dieser mangelhaft ist, muss die Aufsichtsstelle gewährleisten, dass die Dienste der Anbieter in Niveau und Qualität vorschriftsmäßig sind. In einem Land wurde das Stromversorgungsunternehmen infolge der Überwachungstätigkeit der Aufsichtsbehörde wegen Mängeln in der Leistungsgüte mit einer Geldstrafe belegt [Brasilien].
In einem Land [Polen] stellte die ORKB fest, dass die Energieaufsicht erst auf Kundenbeschwerden hin die Versorgungsleistung von Anbietern prüfte; die ORKB empfahl der Aufsichtsstelle regelmäßige Wirtschaftlichkeitsprüfungen. Die Aufsichtsstelle muss die Leistung der Anbieter auch überwachen, damit gewährleistet ist, dass sowohl Konzessionsbedingungen wie auch gesetzliche Auflagen befolgt werden. In einem anderen Land widerrief die Kraftfahrzeugbehörde Lizenzen nach der Wirtschaftlichkeitsprüfung, als festgestellt wurde, dass Anbieter die Bedingungen und Auflagen nicht befolgten [Philippinen].
Das Benchmarking der Versorgungsleistung von Anbietern kann auch bei der Aufrechterhaltung und Verbesserung von Leistungsnormen eine wichtige Rolle spielen. Es gibt ausgezeichnete Gründe für die Durchführung von Benchmarking, u. a. Förderung verbesserter betrieblicher Prozesse, gesteigerte Wirtschaftlichkeit, Kostenreduzierung und Quantifizierung potenzieller finanzieller Ersparnisse. ORKBn involvieren sich oft in die Untersuchung, ob die Aufsichtsstelle zur besseren Überwachung der Versorgungsleistung von Anbietern ausreichende und angemessene Vergleiche zwischen ihnen nutzt. In einem Fall empfahl die ORKB, dass die Aufsicht die Versicherungsdeckung der Anbieter mit den Konzessionsauflagen vergleichen solle, auch im Hinblick auf die Kosten [Polen].
Richtlinie
Die ORKBn sollten untersuchen ob Aufsichtsstellen und Anbieter öffentlich bekannt gemachte Verfahren eingerichtet haben, mit deren Hilfe Beschwerden seitens der Verbraucher zufriedenstellend behandelt werden können.
Begründung
Die Empfänger monopolistischer Versorgungsleistungen haben keine Wahl im Hinblick auf den Anbieter. Sie können ihr Geld nicht einfach anderswo ausgeben. Daher ist es unbedingt erforderlich, dass sie sich mit Beschwerden Gehör verschaffen können. Die Aufsichtsstelle sollte gewährleisten, dass Anbieter sich verpflichten, Beschwerden zufriedenstellend zu regeln, einschließlich des Ergreifens aller angemessenen Schritte zu ihrer Beilegung. Das kann auch Geldstrafen für Anbieter bedeuten, die nicht angemessen auf Beschwerden reagieren. Beispielsweise führten Beschwerden in einem Land zur Auferlegung von Geldstrafen [Argentinien]. Verbraucher können auch in der Lage sein, über das Gerichtswesen Abhilfe zu erwirken.
Wenn eine ORKB ein Problem bei der Bearbeitung von Beschwerden aufdeckt, kann dies häufig zu Verbesserungen führen. Infolge eines Berichts einer ORKB, in dem offengelegt wurde, dass Beschwerden über die Telekommunikationsbranche unzulänglich bearbeitet wurden und dass die Anzahl der Beschwerden inakzeptabel war, ergriff die Aufsichtsbehörde Maßnahmen, die zu einer deutlichen Steigerung der Zufriedenheit von Verbrauchern mit der Handhabung von Beschwerden beitrugen [Vereinigtes Königreich].
Durch die Untersuchung der Arten von Beschwerden, die eintreffen, und durch Verbraucherbefragungen kann die ORKB die Bereiche entdecken, auf die sich Aufsicht und Anbieter konzentrieren sollten um eine verbesserte Serviceleistung zu erzielen. Zusammenarbeit zwischen Aufsicht, Industrie und Verbrauchern kann auch zu verbesserten Versorgungsleistungen führen. In einem Land nehmen etwa Vertreter der Verbraucher und der Anbieter an der Tätigkeit der Aufsichtsstelle teil und ihre Interessen werden koordiniert. Dies trug zu einer verbesserten Handhabung von Verbraucherbeschwerden bei [Litauen]. In einem anderen Land [Polen] empfahl die ORKB, dass Energieunternehmen die Auflage erhalten sollten alle subjektiven Rechte der Kunden anzuerkennen (einschließlich ihres Beschwerderechts).
Beschwerdeverfahren für Verbraucher sind notwendig, selbst wenn es sich um einen Wettbewerbsmarkt handelt. Beispielsweise führte die Aufsichtsbehörde für Gas in einem Land auf den Anbieterkonzessionen Normen auf, die zum Schutz von Haushalten gegen den Missbrauch von Hausierermethoden dienen: Verbraucher waren durch Vertreter, die Lügen über die Bedingungen anderer Anbieter erzählten, durch Einschüchterungsmethoden oder durch die Bereitstellung unzulänglicher oder irreführender Informationen zum Abschluss von Verträgen verleitet worden [Vereinigtes Königreich].
Richtlinie
Die ORKB sollten untersuchen, wie die Wirtschaftsregulierung ihrer möglichen Verantwortung zur Überprüfung der Frage nachkommt, ob Anbieter alle ihre Umweltschutzauflagen erfüllen.
Begründung
Bei der Regulierung von Industriezweigen geht es nicht nur um Wirtschaftswissenschaft; andere Faktoren müssen berücksichtigt werden, u. a. diejenigen, die Umweltfolgen haben – etwa Wasserreinheit, Lebensmittelsicherheit (siehe auch Richtlinie 9). Es kann Umweltziele geben, wie die Erhaltung natürlicher Lebensräume für Tiere und Vögel, die gegen andere wünschenswerte Ziele abgewogen werden müssen, wie etwa die wirtschaftliche Entwicklung. Die Wirtschaftsregulierung kann zwei Typen von Umweltaufgaben berücksichtigen müssen. Einmal können Regierungen allen Unternehmen die Bestätigung allgemeiner Umweltschutznormen abverlangen, wie etwa Emissionsnormen. Zum Zweiten können spezifische Umweltaufgaben Teil der Zielsetzungen und Pflichten der Wirtschaftsregulierung sein, beispielsweise Elektrizitätsunternehmen zur Förderung von Energieeffizienz anzuhalten.
In vielen Ländern sind Wirtschaftsaufsichtsbehörden zunehmend gehalten derartige Umweltfragen zu berücksichtigen. In einem Land hat die Energiebehörde die Erfüllung von Umweltnormen seitens der Anbieter erzielt, was Umweltschäden verringert hat [Ungarn]. Und in einem anderen Land [Island] ist nun eine Umweltprüfung erforderlich, bevor mit dem Bau von Elektrizitätswerken oder Straßen begonnen werden kann. Dadurch hat sich die Baugeschwindigkeit verlangsamt, aber die Erfüllung von Umweltnormen wuchs. In einem weiteren Land hat die Energieaufsicht Energiesparziele für Anbieter festgelegt, die zur Verringerung der Umweltbelastung beitragen sollen [Vereinigtes Königreich].
Als externer Prüfer vielfältigster Regierungsstellen, Aufsichtsbehörden und anderer mit Umweltfragen befasster Ämter ist die ORKB ideal geeignet zur Untersuchung von und Berichterstattung zu Fragen, denen diese Stellen koordiniert ihre Aufmerksamkeit schenken müssen. In einem Land untersuchte und meldete die ORKB die Vorkehrungen für die umweltmäßige Überwachung und Finanzierung der Stillegung von Kernkraftwerken. Diese Studie ermöglichte den verschiedenen Ämtern und Aufsichtsstellen die Klärung der jeweiligen Vorkehrungen für die kontinuierliche Überwachung der zu planenden Stillegungsregelungen und der voraussichtlich für die Deckung der jeweiligen Kosten erforderlichen Mittel [Vereinigtes Königreich].
Richtlinie
Wenn es der Wirtschaftsregulierung obliegt die Preise zu kontrollieren, die Anbieter von Verbrauchern verlangen, sollte die ORKB untersuchen ob die Aufsichtsstelle solide gestaltete und transparente Preisberechnungsregeln gemäß den aufsichtsbehördlichen Zielen eingerichtet hat.
Begründung
In Fällen von monopolistischen oder marktbeherrschenden Anbietern besteht eine Methode zum Schutz der Verbraucher vor Missbrauch darin, solchen Anbietern Obergrenzen für die von ihnen berechneten Preise zu geben. Aber ein wirksames Preiskontrollsystem, das den Verbraucher schützt und gleichzeitig gewährleistet, dass Anbieter ihr Geschäft finanzieren können, kann komplex und teuer sein. Diese Kosten können sich beträchtlich steigern wenn die Preiskontrollen unzulänglich gestaltet sind. Die ORKB sollte prüfen, wie die Aufsichtsbehörde zu gewährleisten sucht, dass Preiskontrollen gut durchdacht sind und auf einer gründlichen Analyse der Schlüsselfaktoren basieren, die sich auf das Preisniveau der Anbieter auswirken. ORKB – Untersuchung führte etwa in einem Land zur Beibehaltung der Preise und zur Einführung objektiverer Grundlagen der Preisbildung [Tunesien]. Preiskontrolle kann auch da wertvoll sein, wo Monopolanbieter im Staatsbesitz sind. In einem Land werden beispielsweise Elektrizitätswerke und Elektrizitätsversorgungsunternehmen durch Aufsichtskommissionen kontrolliert, die der Regierung gegenüber verantwortlich sind [Indien]. In einem weiteren Land [Polen] stellte die ORKB fest, dass die Gebühren der Anbieter für Elektrizitätsanschlüsse um einen Faktor von bis zu 10 schwankten. Die ORKB empfahl, dass die Aufsichtsbehörde für Energie zur Kontrolle der Preise von Anbietern befugt sein sollte.
Einige Aufsichtsstellen nutzen ein Kontrollsystem, bei dem die Anbieterpreise für eine bestimmte Zeitspanne festgelegt sind, üblicherweise auf vier oder fünf Jahre. Ziel dieses Systems ist es den Anbietern einen starken Anreiz zur Kostenreduzierung zu geben, weil ihnen jede Kosteneinsparung, die sie während einer Phase der Preiskontrolle machen, direkt zugute kommt. Die Aufsichtsstelle gibt die Kostensenkungen an die Verbraucher weiter, indem sie für spätere Preiskontrollperioden niedrigere Preise festlegt. In der Anwendung dieses System kann jedoch Flexibilität nötig sein. Wichtige Kostenelemente von Anbietern können beispielsweise außerhalb der Kontrolle der Anbieter liegen, insofern sie von internationalen Energiepreisen, Wechselkursen oder allgemeiner Inflation beeinflusst werden. In einem Land mussten zum Beispiel wegen Benzinpreissteigerungen regulierte Fahrpreise verteuert werden [Indonesien]. In solchen Fällen sollte die ORKB untersuchen, ob die Aufsichtsstelle alternative Kontrollsysteme in Betracht gezogen hat, wie etwa Preiskontrollen, bei denen unterschieden wird zwischen Elementen, die Anbieter erwartungsgemäß steuern können und denen, die sie nicht steuern können, oder Kontrollen, bei denen die Begrenzung der Gewinnmargen von Anbietern im Mittelpunkt steht, nicht die ihrer Preise.
Selbst in Industrien, wo es kein Angebotsmonopol gibt, können Preiskontrollen im Interesse der Öffentlichkeit sein, etwa sodass alle Bevölkerungsteile sich den Erwerb von Grunddiensten wie Benzin leisten können. Die ORKB sollte auch untersuchen, ob die Aufsicht erwogen hat ob der Wettbewerb inzwischen stark genug ist um den Bedarf nach Preiskontrollen überflüssig zu machen. Andere Aspekte, die die ORKB in Betracht ziehen sollte, sind die Auswirkungen von Preiskontrollen auf verschiedene Typen von Verbrauchern (d.h. reich und arm, städtisch und ländlich) und der potenzielle Effekt der Kontrolle auf den Wettbewerb. Eine Fixierung von Preiskontrollen auf sehr geringem Niveau könnte beispielsweise potenzielle Wettbewerber von einem Markteintritt abhalten (Richtlinie 20).
Richtlinie
Die ORKB sollten untersuchen, ob die Aufsichtsbehörde darauf geachtet hat, dass die Qualität der Versorgungsleistung im Verhältnis steht zu dem von Verbrauchern verlangten Preis.
Begründung
Aufsichtsbehörden müssen die Qualität der Versorgungsleistungen von Anbietern an Verbraucher überprüfen, damit gewährleistet ist, dass die Verbraucher ein Niveau an Service erhalten, das dem Preis entspricht. Dies ist insbesondere wichtig, wenn die Aufsichtsstellen die Anbieterpreise für eine Anzahl von Jahren festsetzen um ihnen einen Kostensenkungsanreiz zu geben (Richtlinie 15), weil die Aufsicht sicher stellen muss, dass die Kostensenkungen der Anbieter nicht auf Kosten der Versorgung von Verbrauchern gehen. Die Koppelung von Preisen mit der Qualität von Dienstleistungen ist eine wichtige Methode den Anbietern einen Anreiz für gute Versorgungsleistungen zu geben, wobei sie gleichzeitig versuchen unnötige Kosten auszuschalten (Richtlinie 17). Und die Aufsichtsstellen können den Anbietern gestatten, für Zusatzleistungen Aufgelder zu berechnen. In einem Land gestattet das Aufsichtsamt für die Wasserwirtschaft Versorgungsunternehmen darauf zu bestehen, dass Verbraucher mit Schwimmbad ihre Wassergebühren per Zähler entrichten (im Gegensatz zur üblichen festen Belastung), sodass ihre Rechnungen der großen Wassermenge entsprechen, die solche Verbraucher gewöhnlich aufwenden [Vereinigtes Königreich].
Die ORKB muss auch prüfen, ob die Aufsichtsstelle von den Anbietern fordert, dass sie Verbraucher konsultieren bei der Entscheidung darüber, ob sie eine Versorgungsleistung aus Kostengründen zurückhalten sollen und dass sie die Methoden zur Feststellung der Meinung der Verbraucher untersuchen und versuchen den verschiedenen Präferenzen, die Verbraucher haben werden, entgegenzukommen.
Richtlinie
Die ORKB sollte untersuchen, ob die Aufsichtsbehörde versucht Anbieter zur Kostensenkung und Steigerung ihrer Wirtschaftlichkeit anzuhalten.
Begründung
Die Förderung größerer Wirtschaftlichkeit seitens der Anbieter ist eine Schlüsselaufgabe der meisten Aufsichtsstellen. Sie ist von Bedeutung, weil sie zeitgleich eine Preissenkung für Verbraucher und vernünftige Gewinne für Anbieter gestattet. In einem Land [Tunesien] führte etwa eine Untersuchung der ORKB zur Senkung der Gaspipelinekosten und in einem anderen Land [Argentinien] zu Verbesserungen in der Wirtschaftlichkeit des Bankwesens.
Preiskontrollen in Verbindung mit Anreizen können wirksam sein (Richtlinie 15); die ORKB muss prüfen, ob die Aufsichtsbehörde darauf geachtet hat, dass die Preiskontrolle monopolistische oder marktbeherrschende Anbieter unter Druck setzt wirtschaftlich zu arbeiten. Im Idealfall sollte dieser Druck so stark sein wie der, dem ein Anbieter in einem Wettbewerbsumfeld ausgesetzt ist. Die Aufsichtsstelle sollte versuchen zu gewährleisten, dass der gebotene Anreiz Investitionsentscheidungen nicht verzerrt. Wenn etwa eine Investition erwartungsgemäß die jährlichen Betriebskosten reduzieren wird kann die Aufsichtsbehörde sicher gehen wollen, dass der Anbieter einen ausreichenden Teil der Einsparung an Betriebskosten zurückstellt um für die Investition aufzukommen.
Die Aufsichtsbehörde muss berücksichtigen, in wie weit es möglich ist, dass der Anbieter seine Wirtschaftlichkeit verbessert. Dies kann schwierig sein. Anbieter mögen nicht erkennen in wie weit ihnen dies möglich ist, und selbst wenn sie es erkennen kann es sein, dass sie es der Aufsicht nur ungern sagen. Den Aufsichtsstellen mag es auch ein Anliegen sein nicht zu viel Druck auf Anbieter auszuüben, damit sie ihre Wirtschaftlichkeit verbessern, aus Angst, dass dieser Druck, etwa in Form von Preissenkungen, den Anbieter die Aufrechterhaltung ihrer Versorgungsleistungen erschweren (Richtlinie 4) und Zielsetzungen in den Bereichen Gesundheit und Sicherheit oder Umwelt gefährden könnte (Richtlinie 9 and 14).
Zu den Maßnahmen, die Aufsichtsstellen ergreifen können, gehören:
Richtlinie
Die ORKB sollte untersuchen ob die Aufsichtsbehörde beim Festlegen von Preiskontrollen oder anderen Begrenzungen des Einkommens von Anbietern untersucht hat, welche Kapitalaufnahmekosten Anbietern voraussichtlich entstehen, auch für Fremd- und Eigenkapital, und zwar im Hinblick auf Faktoren wie die verhältnismäßigen Anteile verschiedener Finanzierungsquellen in den Bilanzen von Anbietern und die Besteuerung von Gewinnen und Zinsen.
Begründung
Anbieter müssen in der Lage sein ihre Geschäftstätigkeit zu finanzieren wenn ihre Leistungen die Verbraucher zufrieden stellen sollen. Wenn Anbieter die Geldmittel, die sie benötigen, nicht bekommen können, wird das Resultat vermutlich eine Verschlechterung des Zustands ihrer Vermögensgegenstände sein, sowie Unterinvestition und unzulänglicher Kundendienst.
Sind Anbieter im Privatbesitz oder finanziert über Darlehen von privaten Anlegern, so müssen sie für diese Mittel zahlen, durch Dividendenausschüttung an Aktionäre oder Darlehenszinsen. Regierungen können von Anbietern ebenfalls Zinszahlungen auf Mittel aus öffentlichen Quellen fordern. Die ORKB muss daher untersuchen in wie weit die Aufsichtsstelle bei der Bestimmung von Preiskontrollen oder sonstigen Begrenzungen des Einkommens von Anbietern (Richtlinie 15) berücksichtigt hat, insofern der Aufsichtsstelle eine derartige Pflicht obliegt, dass Anbieter ihre Tätigkeit finanzieren können müssen. Die Fragestellungen sind unter anderem:
Auch Erträge kann die Aufsichtsstelle überwachen müssen, selbst wenn es sich um einen Wettbewerbsmarkt handelt. Wenn Anbieter sich etwa ungewöhnlich hoher Erträge erfreuen, kann dies ein Anzeichen dafür sein, dass der Wettbewerb zum Schutz der Verbraucher nicht ausreichend wirksam ist.
Richtlinie
Die ORKB sollte untersuchen, ob die Aufsichtsbehörde die Investitionen von Anbietern überwacht und dabei insbesondere prüft, ob Anbieter Investitionsauflagen und –Verpflichtungen nachkommen und ob die Investition die erwünschten Vorteile für die Verbraucher bringt.
Begründung
Investitionen sind aus verschiedenen Gründen ein wichtiges Thema, z. B:
In einer Reihe von Fällen haben Aufsichtsbehörden die Investitionsvorteile für Verbraucher bewirkt. In einem Land hat die Aufsicht erreicht, dass Anbieter die Versorgung mit Wasser und Strom im ganzen Land, einschließlich entlegener ländlicher Gebiete, steigerten [Guyana]. Und in einem anderen Land setzte die Wasseraufsicht den Versorgungsfirmen aufgrund von Empfehlungen von ORKB und Parlament Jahresziele für die Sickerwasser-Reduzierung und forderte von Anbietern, deren Serviceleistung unter dem geforderten Niveau lag, Investitionssteigerungen zur Realisierung dieser Verbesserungen [Vereinigtes Königreich].
Die ORKB muss u. U. berücksichtigen, ob die Aufsichtsstelle die Zweckmäßigkeit und Wirksamkeit von Investitionen überprüft hat. In einem Land konnte die Eisenbahnaufsicht durch Investitionsforderungen im Konzessionsvertrag dem Betreiberunternehmen für Schienennetze Investitionssteigerungen in das Netz vorschreiben [Vereinigtes Königreich]. In einem weiteren Land führte eine Untersuchung seitens der ORKB zu Verbesserungen in der Investitionssteuerung [Argentinien].
Richtlinie
Wo die Aufsichtsstelle die Zielsetzung der Wettbewerbsförderung zur Reduzierung von Monopol und Marktbeherrschung hat, sollte die ORKB untersuchen, was in Verfolgung dieses Ziels unternommen wird und mit welchen Ergebnissen.
Begründung
Ein einer Anzahl von Ländern drängen Aufsichtsstellen auf mehr Wettbewerb, Preissenkungen und Verbesserung der Qualität von Gütern und Dienstleistungen als Wege zur Steigerung der Entscheidungsfreiheit für Verbraucher. Ein Wettbewerbsmarkt enthält Anbieter, die ständig durch bestehende Rivalen und potenzielle Neueintritte bedroht werden, wo ein Anbieter, der wesentlich höhere Preise als seine Mitbewerber fordert oder unzulänglichen Service bietet, aller Wahrscheinlichkeit nach an Marktanteil verlieren wird. In einem Land führte die Einführung eines Wettbewerbsumfelds in den Sektoren Telekommunikation und Post beispielsweise zu Preissenkungen und besseren Servicenormen für Verbraucher [Malaysia]. Und mehr Wettbewerb im Angebot von Fährdiensten zwischen Elsinore [Dänemark] und Helsingborg [Schweden] bewirkte eine Verringerung der Fahrscheinpreise.
Im Gegensatz dazu können sich an einem Markt, wo bestehende Anbieter davon ausgehen, dass sie unangefochten bleiben, inoffizielle Abkommen und Preiserwartungen entwickeln. Neueintritte können derartigen Praktiken entgegensteuern und können außerdem eine wichtige Quelle von Neuerungen darstellen. Zur Förderung wirksamen Wettbewerbs ist es daher erforderlich die Monopolmacht des bestehenden Anbieters zu verringern, indem man Bedingungen schafft, die potenzielle Wettbewerber zum Markteintritt bewegen und ihnen helfen in den Wettbewerb mit marktbeherrschenden Anbietern einzutreten.
Einige Teilbereiche von Industriezweigen eignen sich besser für den Wettbewerb als andere. Die ORKB muss prüfen, wie rigoros die Aufsichtsstelle den Spielraum zur Verringerung des Monopols oder der Marktmacht eines Anbieters festgestellt hat. Die Aufsichtsstelle hätte diejenigen Bereiche einer Branche feststellen sollen, die sich für den Wettbewerb öffnen lassen und sollte rechtfertigen können, warum sich diese Öffnung nicht auf andere Teile der Industrie erstreckt.
Die ORKB sollte des weiteren untersuchen, wie die Aufsichtsstelle festgestellt hat, in wie weit es neuen Anbietern gelingen kann in die Branche einzusteigen und sich dort zu halten, um den Monopolisten herauszufordern. In einem Land etwa bewirkte die Entfernung von Markteintrittsschranken in der Gaswirtschaft im Zusammenspiel mit technologischen Fortschritten den Eintritt von 25 neuen Anbietern in den Markt [Vereinigtes Königreich]. Und in einem anderen Land stellte die Aufsichtsbehörde sicher, dass es Unternehmen nun leichter gemacht wird in die Telekommunikations-, Fluggesellschafts-, und Elektrizitätsbranche einzutreten [Japan].
Richtlinie
Die ORKB sollte untersuchen, was die Aufsichtsstelle unternommen hat um festzustellen, ob Verbraucher die Möglichkeit haben den Anbieter zu wechseln, ob sie ausreichend informiert werden um rationale Entscheidungen über die Auswahl ihres Anbieters treffen zu können und ob es wirksame Regelungen gibt für diejenigen Verbraucher, die den Anbieter wechseln möchten.
Begründung
Wenn Verbraucher entscheiden können, wer sie mit Gütern und Dienstleistungen versorgt, haben Anbieter einen Anreiz Verbraucher zu gewinnen und sich ihre Loyalität dadurch zu sichern, dass sie bessere Preise und Leistungen anbieten als ihre Mitbewerber. In einem Land haben sich im Postwesen infolge von Wettbewerb private Kurierdienste entwickelt und die Verbraucher können sich nun dafür entscheiden einen Dienst zu nutzen, der schneller ist als die staatliche Post. Der Wettbewerb hat außerdem zu einer Verbesserung der Serviceleistungen im staatlichen Postverkehr geführt [Bangladesch].
Obliegt die Wettbewerbsförderung der Aufsichtsbehörde, so muss die ORKB prüfen, ob genügend Unternehmen am Markt tätig sind, damit Verbraucher eine echte Wahl treffen können im Bezug auf ihren Anbieter. Gesteigerter Wettbewerb zwischen Luftfahrtgesellschaften in einem Land hatte zum Beispiel die Folge, dass Verbrauchern niedrigere Preise sowohl für Inlands- und Auslandsflüge zugute kommen [Irland].
Verbraucher benötigen ausreichend Informationen, damit sie fundierte Entscheidungen treffen können. Wenn sie es mit besonders komplexen Informationen zu tun haben, die dazu führen können, dass sie von Anbietern irregeleitet werden (beispielsweise bei Anbietern von Finanzdienstleistungen), ist es besonders wichtig, dass die Aufsichtsstelle überprüft, ob die Anbieter derartige Informationen aufrichtig und so transparent wie möglich geben.
Verbraucher werden von ihrer Entscheidungsfreiheit eher Gebrauch machen wenn die Aufsichtsbehörde von Anbietern verlangt, dass sie umfassende Verfahren einrichten, die Verbrauchern einen Wechsel zwischen Anbietern ermöglichen. Die ORKB sollte untersuchen, mit welchen Mitteln die Aufsicht feststellt, in wie weit sich Verbraucher der Alternativen bewusst sind, wie gut sie das Preis- und Serviceangebot kennen, und ob die Verbraucher die Möglichkeit zum Anbieterwechsel für hinlänglich unproblematisch halten.
Richtlinie
Die ORKB sollte untersuchen, ob die Aufsichtsstelle versucht angeblich wettbewerbsfeindliche Praktiken festzustellen und prompt zu bearbeiten.
Begründung
Wo Anbieter marktbeherrschend sind, besteht die Gefahr, dass sie wettbewerbsfeindlich handeln. Daher muss die Aufsichtsbehörde, sofern sie die Zielsetzung der Wettbewerbsförderung hat, ebenfalls zielgerichtet gegen wettbewerbsfeindliche Praktiken vorgehen, um wirksamen Wettbewerb zu entwickeln und zu erhalten. Derartige wettbewerbsfeindliche Praktiken können etwa darin bestehen, dass ein Anbieter einen Teil seines Unternehmens auf unlautere Weise mit Gewinnen aus anderen Quellen quersubventioniert oder anderweitig Produkte oder Dienstleistungen zu Preisen anbietet, die nicht kostendeckend sind.
In einem Land führte die Einführung von Wettbewerb zu einer Verbesserung im Niveau der Serviceleistungen und infolge der Maßnahmen der Aufsichtsstelle gegen wettbewerbsfeindliche Praktiken konnten diese verbesserten Normen aufrecht erhalten werden [Ungarn].
Es gibt eine Reihe von Faktoren, die von der ORKB zur Bewertung der Wirksamkeit der Maßnahmen der Aufsichtsstelle gegen wettbewerbsfeindliche Praktiken zu untersuchen sind. Die ORKB sollte prüfen, ob die Aufsichtsbehörde ein wirkungsvolles System zur Feststellung potenziell wettbewerbsfeindlicher Praktiken durch die Überwachung von Entwicklungen in der Branche sowie wirksame Beschwerdeverfahren erarbeitet hat (Richtlinie 13). Die Aufsichtsstelle muss Vollstreckungsmaßnahmen gegen Anbieter ergreifen, die gegen Wettbewerbsgesetze verstoßen und der Wirksamkeit ihrer Vollstreckung systematisch nachgehen. Nach einer Untersuchung der ORKB in einem Land unternimmt die Aufsicht für den Telekommunikationssektor nun eine rigorosere Analyse der Qualität von im Rahmen von Ermittlungen zu angeblich wettbewerbsfeindlichen Praktiken gefällten Entscheidungen und hat effektivere Verfahren eingeführt zur Prüfung, ob Unternehmen ihren Entscheidungen Folge leisten [Vereinigtes Königreich].
Ein Großteil der Arbeit im Rahmen der Feststellung und Handhabung wettbewerbsfeindlicher Praktiken bringt komplexe rechtliche, kommerzielle und fachliche Fragen mit sich. Damit sie diese Arbeit zweckgerichtet ausüben kann, muss die Aufsichtsstelle Personal einstellen und beibehalten, das die für die jeweilige Industrie relevanten Fachqualifikationen, Kenntnisse und Erfahrungen hat (Richtlinie 6). Und um die Arbeit der Aufsichtsstelle zu bewerten muss die ORKB auf ähnliche Qualifikationen zurückgreifen können (Richtlinie 2).
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Term |
Definition |
| Benchmarking | Der Versuch durch den Vergleich der Versorgungsleistung einer Organisation mit anderen gute Vorgehensweisen zu finden und umzusetzen. |
| Verbraucher | Privat- und Firmenkunden von öffentlich regulierten Dienstleistern. |
| Wirtschaftsregulierung | Die direkte oder auch indirekte Ausübung staatlicher Kontrolle oder staatlichen Einflusses auf öffentliche und private Anbieter von Versorgungsleistungen an Verbraucher. |
| Bruttoinlandsprodukt | Der Gesamtwert der in einem Land in einem Jahr produzierten Güter und gelieferten Dienstleistungen. |
| Marktbeherrschung | Besteht, wenn ein Anbieter einen mehrheitlichen Anteil am Markt innehat. |
| Monopol | Besteht, wenn ein Markt nur einen Anbieter hat, der den Handel mit dieser Versorgungsleistung im ausschließlichen Besitz hat. |
| Privatisierung | Die Übertragung eines Unternehmens und seiner Vermögenswerte durch zentrale oder kommunale Behörden aus dem Staatseigentum in privates Eigentum. |
| Ertrag | Der Preis, der Darlehensgebern und Anlegern für die Nutzung ihres Geldes ausgezahlt wird. |
| Anbieter | Öffentlich reguliertes Unternehmen mit Konzession zur Versorgung von Verbrauchern mit einer festgelegten Leistung. |
| Versorgungsbetrieb | Anbieter von Grundleistungen wie Wasser an Verbraucher. |